[摘 要] 海洋漁業環境生態補償機制的建立被認為是緩解和治理海洋漁業資源衰退及漁業環境惡化的重要手段。分析中國和美國的海洋漁業環境生態補償法律體系、機構職能設置，比較中美海洋漁業環境生態補償機制發展和構建中的異同之處，為我國海洋漁業生態補償機制的進一步完善提供借鑒和啟示。

　　[關鍵詞] 海洋漁業環境生態補償機制；中美比較；借鑒

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　海洋漁業環境資源是人類賴以生存的重要資源之一。隨著我國海洋漁業捕撈技術的飛速發展，近年來，我國的海洋漁業產量和質量均呈現明顯的上升勢頭。在海洋漁業產業發展不斷提速的大背景下，我國的海洋漁業生態資源也正遭受著前所未有的沖擊。近年來，我國政府也意識到該問題的嚴重性，政府部門相繼出臺了一些保證海洋漁業環境生態健康發展的補償政策。然而，由于政策本身存在缺陷或在執行過程中難以落實到位的原因，我國的海洋漁業資源衰退及漁業環境惡化的情況并沒有得到有效改善。在海洋漁業環境生態補償機制的構建方面，西方發達國家走在了世界的前列。如美國、日本等國家，都出臺了適應度較高的法律法規體系，并從機構和制度等方面構建了完善的海洋漁業生態補償機制體系，因此，對上述發達國家的海洋漁業生態補償機制進行學習和研究，能夠為我國社會主義海洋漁業生態補償體系的完善起到積極作用。本文采用比較研究的方法，將美國與我國海洋漁業環境生態補償機制的發展和構建進行對比，從中找出可以借鑒之處，并進行拓展性分析。

　　一、中美海洋漁業環境生態補償法律體系比較

　　1.法律內容比較

　　美國對于海洋漁業環境生態補償方面，出臺了適應度較高的法律法規體系，并從機構和制度等方面構建了完善的海洋漁業環境生態補償機制體系。在相關的基本法中已經明確海洋漁業環境生態補償機制具有廣泛的普適性，美國制定了專項的《海洋環境保護法》，對生態補償制度及海洋漁業環境生態補償的具體措施都進行了專門的規定。由于美國在基本法的高度上明確了海洋漁業環境生態補償的原則、范圍、方式等，從而使其海洋漁業環境生態補償法律體系正規化、制度化，使得其有章可循，行動高效。

　　目前，我國尚未建立全國統一的海洋漁業環境生態補償法律制度，海洋漁業環境生態補償立法亟待完善。有關海洋漁業環境保護的國家大法迄今為止國內只有一部，即1999年12月修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》，但此法沒有配套的行政法規和規章，實施時缺乏配套的規范性文件。該法第3章雖然規定了海洋漁業環境生態保護的內容，為海洋漁業環境生態補償責任和范圍的界定，提供了一定的法律依據，但僅限于原則層面，缺乏執行性和操作性，在法律實踐中，出現了海洋漁業環境保護與補償行政執法難、追究難、處罰難等問題，使得海洋漁業環境生態保護與補償面臨諸多困境。由于我國的這些立法從法律層次上大都屬于地方性法規和部委行政規章，在適用范圍、法律效力以及法的公平性體現等方面都存在局限性。

　　與美國的海洋漁業環境法律生態補償體系相比，我國無論是環境保護基本法還是各單行環境法中都沒有確立生態補償的法律地位，沒有將其法律化。為了使生態補償方式具有明確性、可行性和強制性，我國應通過立法將其法律化，以保障我國生態補償的順利實現。

　　2.補償主體比較

　　美國政府在制定海洋漁業環境生態補償制度時，采用了“補償主體多元的原則”。具體來說，美國政府制定了“三位一體”的補償主體制度，將政府、市場和社會組織都納入到海洋漁業環境生態補償的主體中，強化了補償對象制度多元化的構建機制。

　　我國的生態補償采用的是“單一主體”。以下為我國關于海洋漁業環境生態補償主體對象機制的法律規定。

　　由上表可知，我國對于海洋漁業生態補償的主體規定過于單一，對于具體補償機關的劃定也存在不明晰的問題。因此，在具體的補償實施中，容易出現主體對象不明確或多個政府部門爭相要求補償等問題,不利于補償流程的科學實施。

　　我國相關法律制定的關于漁業生態補償主體

　　法律法規名稱

　　補償主體

　　《漁業法》

　　國家

　　《水污染防治法》

　　國家

　　《水土保持法》

　　國家

　　《水生野生動物保護實施條例》

　　國家（地方政府行政主管部門）

　　3.補償對象比較

　　美國政府在制定海洋漁業環境生態補償制度時，采用了“受體利益多樣化”的原則。美國政府規定：生態受償對象應涉及多方利益主體。國家，政府不但成為了生態補償的主體，同樣成為了補償對象參與進來，國家在接收相應的補償資金后，會將其重新投入海洋漁業生態環境的建設中去，從而形成補償機制運行的良性循環。

　　我國的生態補償受體范圍顯得較為狹窄。我國在確定海洋漁業環境生態補償對象受體時，遵循“經濟補償為主”的原則，在對因海洋漁業生態惡化、過度開發而受損的對象進行補償時，政府往往注重對其進行經濟補償，忽視對環境生態保護者、貢獻者進行補償，覆蓋范圍較小，也容易使海洋漁業環境生態保護者的積極性受到打擊。

　　4.補償標準比較

　　海洋漁業環境生態補償的標準是生態補償制度得以實施的關鍵要素，也是具體補償制度體系構建的重要組成部分，我國與美國在相關制度的建設和完善中也存在較大不同。美國采用的是差別標準法。美國的海洋漁業環境生態補償標準并非由政府同意制定，而是以具體的生態指標為依據，由政府牽頭，組織各種社會團體按照差別標準的方法進行制定，補償的標準較為彈性化。

　　我國采用“機會成本法”作為海洋漁業環境生態構建的補償標準體系。在具體的實施中，補償的標準一般由政府統一制定，且以經濟補償為主，忽視相關客體的差異化，因此，容易造成實際操作中標準不合理、實施困難等局面。

　　5.補償方式比較

　　我國海洋漁業環境生態補償實踐中已經形成多樣化的補償方式，歸納起來主要有以下四種：第一種，資金補償，如漁船報廢補償等。第二種，實物補償，如對退海還漁的漁民給予土地讓其耕種等；第三種，政策補償，如稅收優惠、提供優惠貸款等；第四種，智力補償，是指對被補償者進行免費的智力服務，如培訓專門的技術或管理人員等。

　　美國結合生態補償主體、補償對象及各種生態要素本身的特點，不斷創新生態補償的方式，不僅重視資金補償而且重視其他三種補償方式作用的發揮。從根本上解決生態補償的問題，如采用其特有的資源補償、生境補償等方式，以適用于不同種類的生態補償制度。

　　二、中美海洋漁業環境生態補償機構設置比較

　　生態補償機構的職能規范性是衡量一個國家海洋漁業環境生態補償機制是否健全的關鍵標志。具體到現實中，我國與美國的海洋漁業環境生態補償機構職能規范性方面也存在較大的差異。

　　在海洋漁業環境生態補償機構的職能規范性方面，美國是規范建設，科學管理。美國政府充分兼顧各方利益，注重發揮個體利益主體的相互作用，采用集權與分權相結合的管理模式。一方面，考慮到海洋漁業生態系統的關聯性和綜合性，美國政府針對不同的海洋漁業環境生態環境問題，設置統一的行政主管部門——美國漁業局。另一方面，采用分權而治的思路，賦予地方管理機構獨立管理的權力，地方漁業管理部門甚至擁有多項管理權限和管理身份，有效提升了自身管理的實際效力，從而避免了漁業局的過分集權及各部門政策的沖突。

　　與美國相比，我國的海洋漁業環境生態補償機構職能規范性方面顯得“職能缺失，分工不明”，管理體制不健全，且機構設置存在缺陷。因此，在海洋漁業環境生態補償管理機構的建設上，我國政府可充分借鑒美國政府的經驗，采取“統一規劃，分權管理”的原則，但在實際的管理過程中，必須賦予相應職能部門充分的自主權，不要因為需要所謂的“協調”使得實際的管理工作變得“無人問津”。

　　1.機構監督職能比較

　　在海洋漁業環境生態補償的監督執法環節，美國政府采用評價制度進行監督。美國政府設置的專門的監督部門——海洋漁業環境生態補償監督執法局，該機構定期對美國境內的海洋漁業環境生態補償實施情況進行評估，并依據評估的結果制定相應的補償方案。在考評的過程中，該機構將國家、各級利益相關方中的民意也納入評價的管理環節，充分吸取社會各界關于海洋漁業環境生態補償的建議，有利于生態補償進程的合理化推進。

　　目前，我國政府中的海洋漁業環境生態補償監督機構尚未建立，其行政職能尚屬空白。國家沒有建立專門的海洋漁業環境生態補償監督管理部門。在具體的實施過程中，完全依靠單個行政部門的自我監管，容易形成“無人監管”的真空局面。此外，由于我國民眾參與生態補償監督的機會很少，造成政府的監督信息無法落實到基層，因此，具體的執法實效性較差。

　　2.中美海洋漁業環境生態補償人員隊伍比較

　　在管理隊伍方面，我國海洋漁業環境生態保護及生態補償往往由地方政府以內部文件或地方性規定的形式確立，并由相關行政部門執行，但是這種體系效力層級較低，缺乏執行力和強制力。而美國設有專門的聯邦政府管理機構，總部機構龐大，分支機構按地域、人口進行分配。

　　我國目前有對于海洋漁業環境生態補償監督的隊伍，但是隊伍建設力量不強，只負責各個部門和行政地域內的監督工作，跨部門和行政地區的生態補償工作，監督效率不高。我國沒有設立生態領導補償小組，對于生態補償工作的監督與協調工作還不是很有效。而美國每個地區辦公室可以監督若干轄區辦公室，現共有19個轄區辦公室，每個轄區辦公室有分別下轄幾個監督檢查站，總部負責統一領導整個美國本土的海洋補償監督工作。美國的監督隊伍建設有序，依照制度化規范化的法律體系進行監督，維護本地區的海洋漁業生態補償工作。

　　三、對完善中國海洋漁業環境生態補償機制的啟示

　　本文通過對中國與美國在海洋漁業環境生態補償機制的比較研究，論述了我國與美國在海洋漁業環境生態補償制度建設和機構建設中的異同之處，發現盡管我國在海洋漁業環境生態補償方面開展了不少工作，但是在研究和實踐上還存在一些需要改進和完善的地方：1.對海洋漁業環境生態補償的概念和內涵沒有形成統一的認識；理論研究與實踐脫節，理論研究落后于實踐探索；海洋漁業環境生態補償的范疇和總體框架沒有建立起來；2.補償標準的確定缺乏科學依據；補償資金來源單一，補償數量不足；海洋漁業環境生態補償機制建立過程中，利益相關者的參與度不夠,由于缺乏統一的歸口管理，造成管理上的混亂；3.政策和法令不夠健全，現有的一些資源、環境方面的法規與條令不能適應形勢發展的要求。

　　針對我國海洋漁業環境生態補償機制在這些方面的問題，從美國的海洋漁業環境生態補償機制中我們總結出了一些可供我國參考的寶貴經驗。

　　第一，逐步建立健全海洋漁業環境生態補償立法。要出臺和建立權威、高效、規范的管理機制，促進海洋漁業環境生態補償工作走上法制化、規范化、制度化、科學化的軌道。根據我國情況，處理好海洋漁業環境生態補償的幾個重要關系:中央與地方的關系、政府與市場的關系、“造血”補償與“輸血”補償的關系等。

　　第二，加大海洋漁業環境生態補償的財政轉移支付力度，進行多渠道融資。加大中央政府財政轉移支付力度、加強地方政府對生態補償的支持與合作、完善海洋漁業環境生態補償的財政政策體系，積極探索并建立多渠道的融資機制。

　　第三,進一步完善海洋漁業環境生態補償的管理體制。應加強部門內部和行政地域內的海洋漁業環境生態補償工作，整合有關海洋漁業環境生態補償的內容；對于跨部門和行政地區的生態補償工作，上級部門應給予協調和指導。美國的海洋漁業環境生態補償機構，其職能分配高效，而我國各部門手續辦理繁多，效率較低，為此要加強部門內部和行政地域內的海洋漁業生態補償工作，整合有關生態補償的內容，上級部門應給予協調和指導。

　　綜上所述，相較于美國，我國的海洋漁業環境生態補償機制建設仍有較大差距，在借鑒國外成功經驗的同時，更需要我們在實踐中不斷摸索，相應的完善工作更是任重而道遠。（張繼平 陳冰亞 顧 湘）（來源：中國經濟網）